Sviluppato su 18 paragrafi, lo studio si concentra sull’analisi giuridica delle norme che disciplinano l’impiego delle tre Forze Armate, Esercito, Marina e Aeronautica militare, in servizi di ordine e sicurezza pubblica, in concorso con le Forze di polizia. È esaminata l’evoluzione storica e giuridica di tali attività, che hanno subito un notevole incremento negli ultimi decenni, fino all’attuale impiego nelle verifiche della corretta esecuzione delle misure di contenimento e di contrasto della diffusione del contagio da COVID-19.
Sono, inoltre, approfondite le rilevanti implicazioni giuridiche dovute all’attribuzione della qualifica di agente di pubblica sicurezza e, conseguentemente, quella di pubblico ufficiale. Vengono analizzati i poteri e gli obblighi derivanti dall’assunzione di tali qualità, con riferimento anche ai rapporti che vengono ad instaurarsi con le Autorità di pubblica sicurezza.
… Continua dal par. 14. L’articolo 4 della legge 22 maggio 1975, n. 152: l’identificazione e la perquisizione
La perquisizione personale deve avvenire in situazioni caratterizzate da potenziale pericolo, desunto da situazioni comportamentali che non appaiono plausibili né giustificabili da particolari circostanze di luogo o di tempo. La perquisizione può essere estesa al mezzo di trasporto utilizzato dalla persona per giungere sul posto ed è finalizzata all’accertamento dell’eventuale possesso e trasporto illegale di armi, esplosivi e strumenti di effrazione.
L’identificazione e l’eventuale perquisizione personale, eseguiti unicamente nel corso del servizio di prevenzione, devono avere inizio nel luogo dove avvengono le operazioni, in un unico contesto con l’attività di vigilanza e controllo. Eventualmente, possono completarsi in altra sede solo quando siano strettamente necessari ulteriori e più approfonditi accertamenti, non dilazionabili. La perquisizione deve tassativamente avvenire sul posto: se fosse consentito accompagnare la persona in ufficio per procedere a perquisizione, questo istituto si trasformerebbe, di fatto, in un “fermo di polizia” di antica memoria.
L’atto deve essere eseguito nel rispetto della dignità della persona e del pudore, se possibile e le circostanze lo consentano, in luogo appartato e da persona dello stesso sesso. Nulla vieta che, su specifica richiesta dell’interessato e se vi siano anche le condizioni di sicurezza, la perquisizione avvenga in luogo prossimo a quello nel quale le operazioni hanno avuto inizio, a garanzia della riservatezza della persona (es. una donna mediorientale o in stato di gravidanza, un anziano o un giovane).
La perquisizione personale è documentata mediante verbale che deve essere trasmesso, senza ritardo e comunque entro le 48 ore, al Procuratore della Repubblica del Tribunale del luogo in cui le operazioni sono state effettuate, il quale, se ne ricorrono i presupposti, lo convalida entro le 48 ore successive. Copia del verbale di perquisizione deve essere consegnata obbligatoriamente all’interessato.
Il difensore non deve essere preavvisato ma può intervenire, come nelle perquisizioni tipiche, senza che ciò comporti alcun ritardo nell’esecuzione dell’atto.
In sintesi, la disposizione normativa non ha natura processuale, prevedendo e regolando un’attività di prevenzione caratterizzata dalla necessità e dall’urgenza di operare nell’immediatezza per finalità di sicurezza pubblica che solo eventualmente e successivamente potrà scaturire nell’accertamento e nella repressione di particolari reati.
Quando si renda necessario eseguire ulteriori accertamenti, completarli o si debba procedere ad atti di polizia giudiziaria, il personale delle Forze Armate deve immediatamente richiedere l’intervento di un appartenente alle Forze di polizia, se non già presente, o accompagnare le persone sottoposte a controllo presso i più vicini uffici o comandi della Polizia di Stato o dell’Arma dei Carabinieri poiché le funzioni di polizia giudiziaria, come più volte ripetuto, sono sempre categoricamente escluse.
Successivamente alla perquisizione, se avvenuta con esito positivo, la persona dovrà essere accompagnata presso i più vicini uffici o comandi dell’Arma dei Carabinieri o della Polizia di Stato, per procedere al sequestro di materiali e oggetti rinvenuti da sottoporre a ulteriori controlli o verifiche, di cose la cui detenzione o porto è vietato e costituisce reato, per procedere alla compilazione degli atti di polizia giudiziaria e, in generale, per poter completare gli accertamenti, anche di carattere identificativo.
Concretamente, l’accompagnamento presso il più vicino ufficio di polizia si realizza solo qualora i militari siano impiegati in attività di pattugliamento e non di vigilanza statica; in quest’ultimo caso, per non lasciare sguarnito l’obiettivo fisso sorvegliato, saranno gli appartenenti alle Forze di polizia a portarsi prontamente sul posto.
Se sussistono le condizioni, a carico delle persone accompagnate si applicano le disposizioni dell’art. 349 “Identificazione della persona nei cui confronti vengono svolte le indagini e di altre persone” del Codice di procedura penale.
I militari operanti non possono però essere impiegati per i servizi di vigilanza delle persone oggetto di accertamento da parte delle Forze di polizia presso i loro uffici, il c.d. “piantonamento”, in quanto attività non prevista dalla normativa di riferimento.
15. Ulteriori poteri relativi all’identificazione preventiva
L’“accompagnamento a fini identificativi”, oltre ad essere succintamente richiamato dal D.L. n. 92 del 2008, può altresì rientrare, per la parte relativa all’identificazione di pubblica sicurezza, nel disposto dell’art. 11 del D.L. 21 marzo 1978, n. 59, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191, quando ricorrono sufficienti indizi per ritenere la falsità delle dichiarazioni rese dalla persona sulla propria identità personale o dei documenti d’identità da questa esibiti, oltre che nell’ipotesi contravvenzionale in cui il soggetto sottoposto a controllo rifiuti di dichiarare le proprie generalità e rientri quindi nell’ipotesi prevista e punita dall’art. 651 “Rifiuto d’indicazioni sulla propria identità personale” del Codice penale. Tale strumento giuridico è eventualmente utilizzabile anche dai militari impegnati nelle operazioni “Strade sicure” in quanto la locuzione “agenti di polizia”, riportata all’inizio dell’articolo di legge in questione, ricomprende sia la qualifica di polizia giudiziaria che di pubblica sicurezza,.
La qualifica di agente di pubblica sicurezza rafforza, anche sull’eventuale piano sanzionatorio, ulteriori e specifiche attività di controllo e verifica dell’identità, delegate agli agenti di pubblica sicurezza. Ne sono alcuni esempi, solo per citarne alcuni:
- l’identificazione degli stranieri prevista dall’art. 6, co. 3, del D.Lgs. 25 luglio 1998 n. 286 “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”;
- la richiesta di esibizione della carta di identità alle persone pericolose o sospette, ai sensi dell’art. 4, co. 2, del R.D. 18 giugno 1931 n. 773 “Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza”;
- la richiesta di esibizione della carta d’identità o i titoli equipollenti, ai sensi dell’art. 294 del reg. es. T.U.L.P.S.
16. Ulteriori poteri derivanti dall’attribuzione della qualifica di agente di P.S.
Nel nostro ordinamento, all’attribuzione della qualifica di agente di pubblica sicurezza consegue il potere di eseguire e procedere a controlli, verifiche e ispezioni.
Alcune di queste funzioni, senza presunzione di esaustività, possono essere così riassunte:
la facoltà di accedere in qualunque ora nei locali destinati all’esercizio di attività soggette ad autorizzazioni di polizia, ai sensi dell’art. 16 del citato R.D. n. 773 del 1931 o dove vengono esercitate le attività elencate nel D.M. 7 aprile 2008, n.104;
richiedere l’esibizione dei registri previsti dalla legge per determinate attività soggette ad autorizzazioni di polizia, secondo il disposto degli artt. 35, 55, 109, 115, 120, 128 e 135 del T.U.L.P.S. e art. 16 del reg. es. T.U.L.P.S.;
procedere all’immediato ritiro cautelare delle armi, munizioni e materie esplodenti, regolarmente denunciate, alle persone ritenute capaci di abusarne, ai sensi dell’art. 39, co. 2, del T.U.L.P.S.;
ordinare la sospensione o la cessazione dello spettacolo e, se occorre, lo sgombro del locale nel caso di tumulto o di disordini o di pericolo per la incolumità pubblica o di offese alla morale o al buon costume, ai sensi dell’art. 82 del T.U.L.P.S.;
esercitare i poteri di controllo degli esercizi pubblici e dei circoli privati, ai sensi dell’art. 86 del T.U.L.P.S.;
rivolgere richieste vincolanti ai dipendenti degli istituti di vigilanza e di investigazione privata, ai sensi dell’art. 139 del T.U.L.P.S., che sono obbligati ad aderire a tutte le richieste ad essi rivolte dagli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza;
assistere alle riunioni, ai sensi dell’art. 2 del reg. es. T.U.L.P.S.;
svolgere attività di controllo nel corso di particolari attività relative agli spettacoli ed intrattenimenti pubblici, ai sensi degli artt. 148 e 151 del reg. es. T.U.L.P.S.;
procedere al controllo e alle ispezioni dei mezzi di trasporto e delle cose trasportate, quando sussistono fondati motivi di ritenere che possano essere utilizzati per il favoreggiamento delle immigrazioni clandestine, ai sensi dell’art. 12, co. 7, del citato D.Lgs. n. 286 del 1998;
facoltà di accedere nelle sedi dei produttori, importatori e gestori di apparecchi e congegni di giochi leciti, in qualunque ora, per attività di controllo e verifica, ai sensi dell’art. 38, co. 7, della legge 23 dicembre 2000, n. 388.
Attribuzioni e poteri degli agenti di pubblica sicurezza sono anche riportati in provvedimenti di natura regolamentare come, per ultimo, nell’art. 4 del D.M. 17 febbraio 2020, n. 20 “Regolamento recante disposizioni per l’acquisto, la detenzione, il trasporto, il porto degli strumenti marcatori da impiegare nell’attività amatoriale ed in quella agonistica” che permette agli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza di ordinare l’esibizione dell’attestazione di conformità degli strumenti denominati “paintball”.
Trattasi di complesse attività procedimentali che necessitano di adeguata e specifica preparazione giuridica e professionale, della presenza ed il supporto di strutture ed uffici per essere compiutamente esercitate. Pur rivestendo la qualifica di agente di pubblica sicurezza, tali funzioni sono precluse ai contingenti militari impegnati nei servizi di ordine e sicurezza pubblica che, in caso di necessità, possono riferirsi immediatamente all’ufficio di polizia competente per territorio.
La qualifica di agente di pubblica sicurezza permette, d’altra parte, ai militari di portare, senza licenza e soltanto durante il servizio, le armi di cui sono muniti, ai termini dei rispettivi regolamenti, sia corte che lunghe, con munizionamento da guerra nonché di ulteriori strumenti forniti dall’Amministrazione militare quali caschi, sfollagente, scudi, spray anti aggressione, giubbetto antiproiettile, maschera NBC ecc., ai sensi dell’art. 73 del reg. es. T.U.L.P.S.
L’armamento e l’equipaggiamento utilizzato varia in base alla natura del servizio prestato e viene concordato con l’Autorità di P.S. che decide per una diversa tipologia e configurazione di strumenti e mezzi utilizzati in relazione alla sensibilità e pericolosità riconosciuta all’obiettivo vigilato, alla sua ubicazione, salvaguardando comunque i livelli di protezione e mobilità dei militari impiegati.
17. La qualità di pubblico ufficiale
I militari, qualunque sia il grado rivestito, in servizio per le operazioni di concorso in attività di pubblica sicurezza, assumono anche la qualità di pubblici ufficiali, in base alle previsioni dell’art. 357 del Codice penale, titolato “Nozione del pubblico ufficiale”.
L’elemento che caratterizza il pubblico ufficiale è, infatti, l’esercizio di una “funzione pubblica”, intesa come ogni attività che realizza i fini propri dello Stato, sia essa “legislativa, giudiziaria o amministrativa”.
La funzione esercitata dai militari in operazioni di supporto di pubblica sicurezza è certamente una pubblica funzione amministrativa, disciplinata da norme di diritto pubblico, caratterizzata da poteri autoritativi o certificativi.
Secondo la giurisprudenza, i militari possono considerarsi pubblici ufficiali, ai sensi dell’art. 357, co. 2, C.P., quando sono in servizio e sono inquadrati in unità organiche operative che svolgono compiti essenziali dello Stato, alle quali è annesso un pubblico interesse, un potere autoritativo o un potere di certificazione. Tali certamente sono le funzioni di supporto alle operazioni di pubblica sicurezza.
La stessa giurisprudenza sostiene che i “poteri autoritativi” non sono solo quelli strettamente coercitivi implicanti l’uso della forza, ma comprendono anche tutte quelle attività espressione di un potere pubblico discrezionale, destinato ad influire unilateralmente sulla sfera giuridica di un soggetto privato che si trova su di un piano non paritetico, se non di tendenziale soggezione, rispetto l’autorità.
I militari sono, infatti, soggetti che concorrono a formare la volontà della Pubblica amministrazione con poteri, anche di coazione, che si concretizzano con l’espletamento di funzioni di identificazione, perquisizione, controllo, ispezione, verifica ed eventuale arresto, come indicato nei paragrafi precedenti, nei casi previsti e con i limiti imposti dalla legge, in ragione della qualifica e dei poteri derivanti dall’essere agenti di pubblica sicurezza.
I militari impiegati in operazioni di supporto dell’ordine pubblico, anche nell’ambito dell’emergenza COVID-19, hanno:
potere autoritativo che permette loro di realizzare il fine istituzionale di tutela della sicurezza pubblica mediante veri e propri comandi, rispetto ai quali il privato si trova in una posizione di soggezione. Si tratta dell’attività in cui si esprime il c.d. “potere d’imperio” che comprende i poteri di esercitare la forza e di coercizione (identificazione, perquisizione, arresto in flagranza di reato, ecc.);
potere certificativo, in quanto pubblici ufficiali, è quello che attribuisce ad un documento rappresentativo di un fatto accaduto in loro presenza, di costituire prova fino a querela di falso (relazione di servizio, sottoscrizione di verbale).
Nei confronti dei militari in servizio di pubblica sicurezza, essendo pubblici ufficiali, possono trovare applicazione tutti i reati previsti nel Codice penale, che vedono il pubblico ufficiale come vittima o autore di reato.
I cittadini, sottoposti a controllo, non possono opporsi alle richieste legittime avanzate dai militari, investiti della qualità di pubblici ufficiali. Infatti, la qualifica garantisce anche una maggiore protezione giuridica, allorquando vengano compiuti reati nei loro confronti, tra i quali:
- “Rifiuto d’indicazioni sulla propria identità personale” ai sensi dell’art. 651 C.P., vista la possibilità di richiedere indicazioni sull’identità, sullo stato o su altre qualità delle persone sottoposte a controllo;
- “Rifiuto di prestare la propria opera in occasione di un tumulto” sanzionato dall’art. 652 C.P.;
- “Resistenza a un pubblico ufficiale”, previsto dall’art. 337 C.P.;
- “Violenza o minaccia a un pubblico ufficiale”, previsto e punito dall’art. 336 C.P.;
- “Oltraggio a pubblico ufficiale”, ai sensi dell’art. 341-bis C.P.
Altre fattispecie di reati (percosse, lesioni ecc.) possono risultare aggravate dal fatto di essere compiute a danno di chi, al momento, riveste la qualità di pubblico ufficiale (art. 61, co. 1, n. 10, C.P.).
Di contro, eventuali illeciti penali commessi dai militari possono essere aggravati dal fatto di essere compiuti da chi, in quel momento, espleta le funzioni di pubblico ufficiale (art. 61, co. 1, n. 9, C.P.). Infatti, la qualità rivestita comporta ulteriori oneri, obblighi e doveri, la cui violazione non solo può aggravare la sanzione prevista, bensì costituire autonoma figura di reato come nel caso previsto dall’art. 361 C.P. “Omessa denuncia di reato da parte del pubblico ufficiale”.
Tale qualità grava, altresì, sul militare nel caso della commissione di abusi che si sostanziano in un cattivo uso della qualità rivestita o dei poteri inerenti all’ufficio: ne è un caso la violazione dell’art. 323 C.P. “Abuso d’ufficio” o altri delitti propri del pubblico ufficiale, elencati, a titolo esemplificativo, negli artt. 317, 318, 319, 319-quater e 328 C.P.
Un caso particolare è riportato nell’art. 329 del C.P. “Rifiuto o ritardo di obbedienza commesso da un militare o da un agente della forza pubblica” che riguarda il militare o l’agente della forza pubblica che rifiuta o ritarda indebitamente di eseguire una richiesta fattagli dall’autorità competente nelle forme stabilite dalla legge.
Questi delitti possono eventualmente concorrere con quelli previsti dal Codice penale militare in tempo di pace come, ad esempio, il reato militare di “Abbandono di posto o violata consegna da parte di militare di guardia o di servizio”, sanzionato dall’art. 120 del Codice penale militare di pace.
Per i militari si applica anche la scriminante prevista dall’art. 51 “Esercizio di un diritto o adempimento di un dovere” del Codice penale comune.
Le armi e i mezzi di coazione fisica in dotazione possono, eventualmente, essere utilizzati, nell’esercizio delle funzioni di pubblica sicurezza, nella circoscritta casistica prevista dalle cause di giustificazione disciplinate dagli articoli:
- 52 “Difesa legittima” e 53 “Uso legittimo delle armi” del Codice penale ordinario;
- 41 “Uso legittimo delle armi” e 42 “Difesa legittima” del Codice penale militare di pace;
quando i militari, durante il servizio, debbano reagire, in modo proporzionato, ad atti di offesa, resistenza, minaccia o violenza.
Circa l’impiego di strumenti di coazione fisica, precedentemente elencati e forniti dall’Amministrazione militare (armi, sfollagente, scudi, spray anti aggressione ecc.), non è esclusa la possibilità del loro impiego per vincere una resistenza o respingere una violenza.
In particolare, la causa di giustificazione “Uso legittimo delle armi” prevede esplicitamente che il pubblico ufficiale, a cui l’ordinamento attribuisce la possibilità dell’uso della forza quale strumento per realizzare i propri fini istituzionali, non sia punibile se al fine di adempiere ad un dovere del proprio ufficio, faccia uso, ovvero ordini di fare uso delle armi o di altro mezzo di coazione fisica, quando vi sia costretto dalla necessità di respingere una violenza, di vincere una resistenza all’Autorità o comunque di impedire la consumazione di gravi delitti.
18. Aggiornamenti contenuti nella legge di bilancio 2021
L’art. 1, co. 1023 – 1025, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023” ha disposto, anche in relazione alle straordinarie esigenze di prevenzione e di contrasto della criminalità e del terrorismo, la prosecuzione degli interventi già previsti dalla normativa istitutiva e disciplinante l’operazione “Strade sicure”, e di prorogare, limitatamente ai servizi di vigilanza di siti e obiettivi sensibili, l’impiego di personale delle Forze Armate, in concorso e congiuntamente alle Forze di polizia, comprensivi di quelli impiegati nelle province della regione Campania nell’operazione denominata “Terra dei fuochi”.
Il provvedimento ha disposto una progressiva e graduale riduzione del contingente di militari dedicato all’operazione, la cui consistenza si attesterà a:
- 7.050 unità, fino al 30 giugno 2021;
- 6.000 unità, dal 1 luglio 2021 al 30 giugno 2022;
- 5.000 unità, dal 1 luglio 2022 al 31 dicembre 2022.
In particolare, per quanto d’interesse di questo studio, al fine di garantire e sostenere la prosecuzione, da parte delle Forze Armate, dello svolgimento dei maggiori compiti connessi al contenimento della diffusione del COVID-19, l’incremento delle 753 unità di personale, di cui all’art. 22, co. 1, del D.L. 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, è stato ulteriormente prorogato fino al 31 gennaio 2021.
È stata altresì autorizzata la copertura finanziaria delle spese da sostenere per la prosecuzione dei predetti servizi per gli anni 2021 e 2022.
Sono rimaste invariate le disposizioni e le procedure per l’impiego dei reparti nonché le funzioni e i poteri attribuiti ai militari impiegati nei servizi, così come delineati nel presente studio.
19. Conclusioni
Per quanto fin qui sintetizzato, appare evidente l’importanza e l’utilità dell’apporto offerto dalle Forze Armate nelle operazioni di ordine e di sicurezza pubblica che hanno garantito la sicurezza del nostro Paese e delle nostre città.
Il contributo per garantire la sicurezza della collettività è stato significativo e ha messo in luce le caratteristiche intrinseche dello strumento militare terrestre:
- la tempestività d’intervento;
- la capillare distribuzione delle forze su tutto il territorio nazionale;
- la capacità di rischieramento delle unità in ogni condizione ambientale e in tempi brevi.
Anche la popolazione ha potuto apprezzare la componente militare come punto di riferimento valido, sicuro e affidabile per il Paese. La presenza del personale militare, vicina ai cittadini, ha accresciuto la percezione di sicurezza, ha fornito rassicurazione sociale e costituisce un fattore di deterrenza.
Come già precedentemente evidenziato nel commento dell’art. 93, D.Lgs. n. 66 del 2010, “Codice dell’ordinamento militare”, tuttavia, tale particolare impiego è subordinato alle specifiche e eccezionali esigenze, caratterizzate da straordinarietà e urgenza, che devono connotare le concrete e contingenti situazioni da fronteggiare.
In riferimento a questi ultimi aspetti, l’operazione “Strade sicure”, che ha preso avvio oltre un decennio fa ed è proseguita senza soluzione di continuità, evidenzia oggi alcuni profili di criticità.
In primis, il progetto, nato per rispondere alle emergenze temporanee, iniziato come attività di natura straordinaria, limitato nel tempo e alle condizioni di emergenza, originariamente motivato da specifiche ed eccezionali esigenze di prevenzione della criminalità, assume oggi i caratteri di un’azione strutturata, stabile, duratura e continuativa che non costituisce precipuo compito delle Forze Armate.
In secondo luogo, la professionalità del singolo militare, in termini di formazione, specializzazione e capacità operativa, non ben si adatta ad attività di tutela della sicurezza pubblica, spettanti in via prioritaria alle Forze di polizia, e di vigilanza, che competono, eventualmente e in via sussidiaria, anche alle Polizie locali e agli Istituti di vigilanza. Infatti, l’impiego del dispositivo militare, ben addestrato, adeguatamente equipaggiato, con dotazioni e strumenti di carattere militare, naturalmente preposto a garantire una risposta attagliata a minacce che richiedono interventi militari, non è aderente alle attuali esigenze di tutela della sicurezza pubblica.
In ultimo, “Strade sicure” rappresenta un impegno oneroso in tema di uomini, mezzi e materiali, soprattutto per la componente Esercito, che di fatto sottrae un cospicuo numero di militari all’esercizio della sua funzione e dei compiti istituzionali a essa connessi quali, prioritariamente, la difesa dello Stato e l’impiego in operazioni internazionali, finalizzate alla realizzazione della pace e della sicurezza; doveri che devono essere onorati con l’approntamento di contingenti con elevatissimi standard operativi, per far fronte a ogni tipo di minaccia. ©
