di Patrizia Giusti e Sara Boschin
Indice degli argomenti
1. Rischio illeciti e lotta alla corruzione; 2. La normativa degli appalti nel pubblico impiego; 2.1. Le linee guida ANAC sulla partecipazione ad una gara pubblica di appalto ; 2.2. La valutazione del Credit Rating in Italia; 2.2.1. ModeFinance e metodologia MORE; 2.3. RUP e DEC: i ruoli e le verifiche di compatibilità; 3. Strumenti tecnologici a supporto dell’analisi preventiva; 3.1. Il sistema di analisi finanziaria e societaria VCA; 4. Conclusioni.
1. Rischio illeciti e lotta alla corruzione
“La corruzione ha il suo terreno di coltura nel clientelismo e nell’occupazione partitica delle pubbliche istituzioni (…). Accanto alle misure di repressione servono efficaci sistemi di prevenzione volti a scoraggiare i comportamenti illeciti sia nell’esercizio dell’attività di impresa sia all’interno delle pubbliche amministrazioni.”
Ma che cos’è la corruzione? Secondo lo standard introdotto dalla normativa UNI ISO 37001, la corruzione è “l’offerta, promessa, dazione, accettazione o sollecitazione di un vantaggio improprio di qualsiasi importo, che può essere finanziario o non finanziario, direttamente o indirettamente, indipendentemente dalla ubicazione dove si svolge questa attività, sia in violazione di leggi esistenti, sia come induzione o premio, nei confronti della persona che si astiene dallo svolgere attività che possano portare a prevenire la corruzione”.
Premesso che un vero processo anticorruttivo è possibile solo con la presa di coscienza della gravità del fenomeno, evitandone l’assuefazione e costruendo un comune senso civico, la prima normativa anti-corruzione risale alla Legge 190 del 6 novembre 2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, la quale ha introdotto nell’ordinamento italiano un sistema organico di disposizioni finalizzate alla prevenzione del fenomeno corruttivo.
La ratio della legge – che consta di un solo articolo ed 83 commi, oltre all’art. 2 nel quale è dettata la sola clausola di invarianza – è quella di prevenire e reprimere la corruzione, attraverso un approccio multidisciplinare, individuando nella Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche ex art. 13 D. Lgs. 150 e ss.mm.ii., l’organo al quale sono demandate le funzioni di consulenza, vigilanza e controllo anti-corruzione ed introducendo il Codice di Comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, che definisce i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta che gli stessi sono tenuti ad osservare.
Essa, inoltre, precisa che i privati preposti all’esercizio di attività amministrative sono tenuti ad assicurare un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni, in tema di prevenzione della corruzione.
Successivamente il D. Lgs. 33/2013 (Codice sulla Trasparenza) ha riordinato la complessa disciplina anticorruzione (da ultimo modificato con la c.d. Legge Madia del 7 agosto 2015 n. 124), mentre il D. Lgs. 39/2013 ha introdotto e garantito l’imparzialità soggettiva del funzionario amministrativo, disponendo anche la riscrittura dei doveri di comportamento dei dipendenti pubblici.
L’Unione Europea è intervenuta con la UNI ISO 37001, pubblicata il 15 settembre 2016, che ha dettato efficaci misure di prevenzione e lotta alla corruzione, contribuendo a diffondere una cultura ispirata all’onestà, alla trasparenza e all’integrità.
Lo standard UNI ISO 37001 è riconosciuto come best practice anticorruzione, poiché offre agli stakeholders la rassicurazione che un’efficiente organizzazione dotata di un altrettanto efficiente sistema, è in grado di gestire qualunque rischio, anche quello corruttivo.
Anche l’ANAC ne ha certificato il valore, sia valutandolo positivamente come requisito per l’iscrizione nel registro delle stazioni appaltanti qualificate, sia come strumento di analisi organizzativa per la valutazione dei propri processi.
2. La normativa degli appalti nel pubblico impiego
In Italia i contratti pubblici relativi a lavori servizi e forniture sono stati a lungo regolati dal D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture) e dal D.P.R. n. 207/2010 (Regolamento di esecuzione e attuazione del codice), oltre ad una serie di atti normativi, primari o secondari, dettati per specifici settori (appalti difesa, sicurezza, beni culturali etc.).
Il Codice ha sostituito la legge Merloni dell’11 febbraio 1994, nata nel difficile panorama politico di tangentopoli, subendo in dieci anni la revisione di 52 interventi normativi nazionali e 6 regolamenti comunitari, che hanno condotto all’adozione del Nuovo Codice degli appalti, dettato col D. Lgs. n. 50 del 19 aprile 2016.
La legge delega che ha portato all’attuazione del nuovo Codice, impone che siano garantiti “in ogni caso l’effettivo coordinamento e l’ordinata transizione tra la previgente e la nuova disciplina” (art. 1, c. 1, lett. b, legge delega). Pertanto, le nuove disposizioni troveranno applicazione alle procedure ed ai contratti i cui bandi o avvisi di indizione gara, ovvero, nelle procedure senza bando, i cui inviti, siano successivi alla data di entrata in vigore del codice, ossia datino dal 20 aprile 2016 in poi (art. 216 c. 1 legge delega).
Il D. Lgs. 50/2016 è stato, infine, modificato col D. Lgs. 56 del 19 aprile 2017 e dalle Linee guida ANAC.
2.1. Le linee guida ANAC sulla partecipazione ad una gara pubblica di appalto
La ricostruzione del quadro normativo in materia di contratti di appalto pubblici, non può prescindere da un cenno al ruolo di regolamentazione demandato all’ANAC – l’Autorità Nazionale Anticorruzione, che si esplica attraverso le linee guida.
Di esse, tre assumono importanza cruciale in materia di appalti: commissari di gara, qualificazione delle stazioni appaltanti, qualificazione degli operatori economici. Qualora si desideri partecipare ad una gara di appalto per l’aggiudicazione di un contratto, è necessario considerare che le stazioni appaltanti hanno l’obbligo di verificare l’accuratezza delle informazioni e delle
prove fornite dagli offerenti; per il resto, le norme sono dettate al fine di non concedere al committente poteri assoluti, in modo da contrastare il fenomeno corruttivo.
L’ente appaltante non ha un potere illimitato per stabilire la c.d. migliore offerta, ma deve attenersi ai criteri dettati dall’art. 95 D. Lgs. 50/2016 (come modificato dal D. Lgs. n. 56 del 19/04/2017), il quale pone – fra gli altri – il divieto di atti discriminatori nei confronti dei concorrenti.
In tutti i procedimenti per l’assegnazione di un contratto, dovrà essere garantita la parità di trattamento, in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, adeguatamente motivata con riferimento al miglior rapporto fra qualità e prezzo o, in alternativa, in base al miglior rapporto fra il prezzo e qualità o costo/efficacia del ciclo di vita (art. 96 D. Lgs. 50/2016 rubricato Costi del ciclo di vita).
Schematizzando:
successivamente la stipulazione del contratto di appalto pubblico, i contraenti si trovano su un perfetto piano di parità, assimilabile a due contraenti privati;
i modelli che più efficacemente garantiscono l’effettività delle regole di derivazione comunitaria sono quelle che riservano un più ampio spazio di manovra all’amministrazione e/o le attribuiscono una connotazione riservata quanto alla posizione di contraente, sì da vedere assicurati col contratto di appalto pubblico anche gli obiettivi generali del diritto europeo dell’evidenza pubblica;
nell’ambito dell’evidenza pubblica, sussiste la responsabilità precontrattuale dell’amministrazione.
L’evidenza pubblica con la quale la disciplina nazionale degli appalti tenta di far conseguire alla stazione appaltante il miglior risultato, è stata poi investita di ulteriore responsabilità dal diritto europeo (direttive 23/2014/UE, 24/2014/UE e 25/2014/UE), in base alle quali le scelte di spesa pubblica devono ora essere orientate anche verso soluzioni ritenute socialmente sostenibili e preferibili (green economy, inclusione sociale, etc.), funzionali alla lotta alla corruzione, all’uso efficiente dei finanziamenti pubblici, al sostegno alle piccole e medie imprese.
Così disegnata la cornice normativa, passiamo ad analizzare le verifiche che in base ad essa sono condotte sui contratti pubblici, sulle procedure di assegnazione e l’analisi del rischio di credito delle aziende, con particolare approfondimento al controllo svolto sull’assegnazione delle nomine delle figure dei R.U.P (Responsabile Unico Del Procedimento) e dei D.E.C. (Direttore dell’Esecuzione del Contratto).
2.2. La valutazione del Credit Rating in Italia
Innanzitutto, quando si parla di Rating, ci si riferisce ad un giudizio espresso da un soggetto esterno e indipendente, la cosiddetta agenzia di rating, in merito al rischio di insolvenza di una società, cioè sulle sue capacità di pagare o meno i propri debiti.
In sostanza, un giudizio sull’affidabilità di una società sul mercato, che influenza inevitabilmente le strategie e le oscillazioni dei titoli.
Come viene calcolato il rating di una società? Ci sono tre tipi di analisi che vengono effettuate dalle agenzie per produrre una votazione finale.
La prima è l’analisi economico-finanziaria, che consente di esaminare una serie di parametri societari fondamentali, quali ad esempio, il bilancio, la redditività dell’azienda, la sua capacità di produrre risorse e reddito, la remunerazione del capitale, i flussi di cassa, i rapporti fra i mezzi propri e il debito e via dicendo.
Poi avviene l’analisi di settore, che si fonda sulla comparazione della società con aziende simili che operano nello stesso contesto.
Infine, vi è l’analisi quantitativa e qualitativa della società, in cui l’attenzione delle agenzie è posta sull’affidabilità e le capacità del management dell’azienda, sulla struttura, sulla credibilità dei progetti e degli obiettivi e sulle scelte effettuate, sulla gestione generale insomma.
Raccolta tutta la documentazione necessaria prodotta dalla stessa società, consultata la “Centrale dei rischi” ed effettuato il monitoraggio dei movimenti di denaro e delle attività dell’azienda, l’agenzia di rating esprime il suo giudizio in 90 giorni circa. In generale il giudizio viene espresso usando una scala alfabetica, partendo dalla lettera A che esprime il rating migliore. Nel caso delle agenzie Standard & Poor’s e Moody’s, i giudizi variano da “AAA”, il giudizio che indica il massimo grado di solvibilità di una società, alla D che indica invece lo stato di una società insolvente. Nel caso dell’agenzia Fitch invece, la scala di valori è leggermente diversa e prevede come rating più basso una C.
Nella classificazione del debito di una società, l’analisi può riferirsi ad un arco temporale che può essere a breve, medio o lungo termine. Quindi una stessa agenzia può emettere due rating su una società, uno di breve e uno di lungo periodo, ma entrambi espressione delle aspettative che si hanno in merito alle capacità aziendali.
La valutazione del Credit Rating è un elemento di fondamentale importanza per tutte le società: qualsiasi impresa, ente, istituto pubblico o privato che sia, ha la necessità di conoscere la qualità economica e finanziaria di partner, clienti, fornitori e concorrenti.
2.2.1. ModeFinance e metodologia MORE
ModeFinance è la prima Agenzia di Rating Fintech in Europa, registrata dal luglio 2015 e autorizzata ad operare dall’ESMA (Autorità Europea degli Strumenti Finanziari e dei Mercati).
Seguendo il regolamento europeo N.1060/2009 del Parlamento Europeo datato 16 Settembre 2009 (the Credit Rating Agencies Regulation), modeFinance utilizza la tecnologia proprietaria MORE (Multi Objective Rating Evaluation), frutto dell’integrazione di algoritmi multi-obiettivo e specifiche capacità multi-disciplinari, un approccio che consente di produrre una valutazione particolarmente efficiente nell’analisi predittiva della valutazione del rating aziendale, affidabile, solida ed accurata per tutti, senza alcun limite geografico, patrimoniale o di settore produttivo.
Accanto a questa metodologia puramente numerica, ne aggiunge una più qualitativa, che vede coinvolti gli analisti del rating di modeFinance, responsabili dell’emissione e del monitoraggio dei rating.
I rating sono emessi su una scala di 21 classi identificate da un codice alfanumerico e vanno da A1 (più alto merito di credito) a C3 (merito di credito più basso), e in ultimo le classi riservate alle imprese inadempienti o che hanno procedure fallimentari in corso.
La tecnologia MORE può essere impiegata nello sviluppo di piattaforme personalizzate per la valutazione del rischio di credito, credit report, analisi settoriali, e può essere integrata in software dedicati all’analisi della stabilità finanziaria, alla gestione e prevenzione del rischio e al monitoraggio automatico.
2.3. RUP e DEC: i ruoli e le verifiche di compatibilità
Nell’ambito delle verifiche sui contratti pubblici relativi a servizi o forniture, il D.lgs. 18 aprile 2016, n.50 e s.m.i. (Codice dei Contratti Pubblici), il cui ultimo aggiornamento risale al 12 gennaio del corrente anno, contiene precisazioni sui profili di responsabilità del R.U.P e del D.E.C., di cui si è accennato in precedenza.
Nell’Art.101 del testo, si legge che: “La esecuzione dei contratti aventi ad oggetto lavori, servizi, forniture, è diretta dal responsabile unico del procedimento, che controlla i livelli di qualità delle prestazioni.”. Il RUP è, in buona sostanza, il responsabile unico per le fasi della progettazione, dell’affidamento, dell’esecuzione del contratto.
Si desume non solo che quella del Responsabile Unico del Procedimento sia una figura imprescindibile nell’ambito degli interventi che si realizzino mediante un contratto pubblico, ma anche che tale figura necessiti di una definizione chiara delle sue funzioni e dei suoi compiti specifici, nonché dei requisiti di professionalità rispetto a quanto disposto dal Codice, in relazione alla complessità dei lavori.
L’Art. 102 del testo prosegue dicendo che: “Il responsabile unico del procedimento controlla l’esecuzione del contratto congiuntamente al direttore dei lavori per i lavori e al direttore dell’esecuzione del contratto per i servizi e forniture.”
Oltre al direttore dei lavori, l’altra figura di rilievo è il D.E.C., cioè l’esecutore effettivo dei contratti, che deve provvedere “al coordinamento, alla direzione e al controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto stipulato dalla stazione appaltante”.
In generale il Direttore dell’Esecuzione del Contratto e il Responsabile Unico del Procedimento coincidono.
È invece richiesta necessariamente la nomina separata da parte dell’Amministrazione nel caso di prestazioni di importo superiore a 500.000 o per prestazioni particolarmente complesse sotto il profilo tecnologico o che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze o che sono caratterizzate dall’utilizzo di componenti o processi produttivi innovativi o dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità.
Al fine di assicurare la trasparenza nella gestione dei contratti ed evitare possibili illeciti o fenomeni corruttivi, viene sottolineata la necessità che non vi siano legami diretti o indiretti tra queste figure e l’azienda/e coinvolta/e nel contratto. Rispetto a ciò quindi, devono essere previsti degli standard procedurali di controllo, che precedano l’autorizzazione del contratto stesso.
3. Strumenti tecnologici a supporto dell’analisi preventiva
Che la tecnologia sia, nell’attuale epoca storica, uno strumento che affianca l’uomo in qualsiasi ambito di attività, è una chiara evidenza. E l’obiettivo futuro è che lo divenga sempre di più.
Nel campo delle attività di analisi e prevenzione su possibili illeciti nel pubblico impiego (ma non solo), si sta affermando fortemente la tendenza ad investire su prodotti tecnologici che supportino il management pubblico e privato in attività di analisi specifica come l’antifrode, l’antiriciclaggio, la compliance fornitori, l’analisi di appalti e subappalti. In tale direzione, Sistemi & Automazione ha elaborato una proposta software che fornisce un supporto reale al personale aziendale impegnato nello svolgimento di questo tipo di verifiche.
3.1. Il sistema di analisi finanziaria e societaria VCA
VCA Visual Company Analyzer, è un sistema modulare che interfaccia diverse banche dati, nazionali e internazionali, come ad esempio Catasto, Conservatoria, Motorizzazione Civile, ACI, Dow Jones – Factiva, Infocamere, Cerved, Orbis e World Compliance di Bureau Van Dijk e altri, ma anche qualsiasi altra banca dati proprietaria.
Inoltre, integrandosi con sistemi che rappresentano graficamente le informazioni, consente, con pochi passaggi, di delineare scenari complessi che riproducono persone e organizzazioni legate fra loro, agevolando quindi la visualizzazione di relazioni indirette, individuando catene di aziende, sistemi di “scatole cinesi”, connessioni tra persone e società altrimenti nascoste, oltreché generare specifici report per supportare gli utenti nella fase di Risk Assessment e Decision Making.
In particolare, una versione personalizzata di VCA è stata realizzata per rispondere alle specifiche esigenze di un cliente della PA, nello svolgimento delle attività di verifica finalizzate all’autorizzazione di subappalti.
Questa attività viene prodotta mediante la combinazione di attività, rese automatizzate, che riguardano:
la raccolta delle informazioni dalle banche dati prescelte,
la verifica della stabilità finanziaria dell’impresa subappaltatrice, sulla base dell’indicatore di solidità finanziaria secondo la metodologia MORE, di cui abbiamo parlato precedentemente,
la determinazione di legami tra impresa appaltante e impresa subappaltatrice, presenti sulla fonte Orbis di Bureau Van Dijk (BvD) all’atto della richiesta, che possono essere di 1° e 2° livello, a seconda della presenza o meno di una entità persona fisica o giuridica intermedia tra queste,
la verifica reputazionale dell’impresa, cioè la verifica dell’esistenza di pregiudiziali a carico delle entità impresa subappaltatrice nella fonte dati Orbis.
Sulla base di queste attività di verifica, vengono prodotti dei report documentali, contenenti il riepilogo di tutte queste informazioni, al fine di sostenere l’attività di analisi, come previsto dalla legge.
Come si può vedere da questa immagine (Fig. 4), l’indicatore semaforico di rischio (barra verde-giallo-rosso) presente nel report, sintetizza le seguenti informazioni riguardo l’impresa subappaltatrice:
- presenza di collegamenti diretti (1°livello) ed indiretti (2°livello) fra il richiedente e la potenziale impresa subappaltatrice,
- presenza di pregiudiziali – stato di attività dell’impresa su BVD Orbis,
- indice di solidità finanziaria MOREClass di BVD Orbis calcolato mediante la metodologia More.
Più l’indicatore si avvicina al colore rosso e più il rischio di credito è alto.
Il software inoltre, consente anche di effettuare in modalità automatica, la verifica di compatibilità della persona fisica RUP/DEC ed un’impresa richiedente l’appalto, secondo quanto stabilito dalla normativa vigente (par. 2.3 RUP e DEC: i ruoli e le verifiche di compatibilità).
Per effettuare questa verifica, vengono interrogate due fonti dati: Orbis di BvD e Catasto (quest’ultima solo per le persone fisiche).
I legami tra persona fisica e giuridica ricercati sono di quattro tipologie:
- Diretto, quando la persona RUP/DEC ricercata ha un legame diretto con l’Impresa.
- Indiretto, quando la persona RUP/DEC ricercata ha un legame con un’impresa o una persona fisica su Orbis che abbia, a sua volta, un legame diretto con l’Impresa.
- Diretto con Comproprietario, se uno dei Comproprietari della persona RUP/DEC ricercata ha un legame diretto con l’Impresa.
- Indiretto con Comproprietario, se uno dei Comproprietari della persona RUPDEC ricercata ha un legame con un’impresa o una persona fisica su Orbis che abbia, a sua volta, un legame diretto con l’Impresa.
Anche in questo caso, al termine delle analisi, viene prodotto un report di sintesi, che riporta quanto è emerso dall’analisi.
4. Conclusioni
Il settore degli appalti pubblici costituisce uno dei più importanti settori per la crescita economica, l’innovazione tecnologica e, dunque, l’incremento dell’occupazione.
Ne deriva la centralità della legislazione vigente, nazionale ed europea, sia per finalità di politica generale, sia per i singoli soggetti, pubblici o privati, che in tale settore si trovano ad operare, i quali necessitano di norme chiare e strumenti efficaci di prevenzione e repressione dei rischi, primi fra tutti del fenomeno corruttivo.
Alla luce di ciò, questo vasto quadro normativo diventa un punto di riferimento imprescindibile anche per chi si occupa di sviluppare dei prodotti informatici in grado di automatizzare le procedure di analisi e di verifica, nell’ambito della lotta alla corruzione, supportando ed agevolando in questo modo il lavoro degli operatori deputati a questo tipo di attività, secondo quanto previsto dalla legge. ©
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